Понятие цели и целеполагания в государственном управлении. Формирование организационно-функциональной структуры институтов государственного управления начинается с определения целей. Соответственно цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий достижения определенного уровня состояния общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития.

Цели государств отличаются большим разнообразием. Однако нет практически ни одного политического режима, который хотя бы формально, демагогически не выдвигал в качестве главной цели благосостояние граждан (подданных) своего государства.

Обоснование и четкая формулировка целей государственного управления является важной и значимой управленческой задачей.

Для рационального и качественного определения целей необходимо учитывать прошлый опыт, наиболее актуальные общественные потребности, имеющуюся ресурсную базу. Процесс целеполагания следует рассматривать как обоснование целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. Исследователь Н.И. Глазунова отмечает, что обоснование цели имеет свои закономерности, обязательные процедуры (действия), выступая системообразующим этапом управляющего воздействия.

Первая закономерность целеполагания определяется тем содержанием, какое мы вкладываем в понятие «цель».

Цель управления - это исходная категория управления, она отражает желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто; это тот идеал, та логически основанная конструкция, которую требуется создать и воплотить в жизнь.

Вторая закономерность целеполагания определяется субьективацией этого процесса. Цель формулируется людьми, выступает необходимым опосредующим фактором между объективными, реальными тенденциями, потребностями и волевой, субъективной, мыслительной деятельностью субъекта управления.

Третья закономерность (процедура) целеполагания - необходимость альтернативных социальных прогнозов, их прозрачное обсуждение и на этой основе структурирование целей по приоритетности. Очевидно, что ни одна группировка политиков не обладает правом на абсолютную истину. Только на пути взаимных договоренностей, открытого поиска оптимума целей возможны стабильность и развитие жизнедеятельности людей.

Четвертая закономерность (процедура) целеполагания обусловлена необходимостью переложения целей на формат программ и действий как стратегии развития на перспективу. Программы содержат концепцию развития общества (отдельной территории, отрасли, организации), ориентированную на повышение качества жизни граждан, обоснованный механизм ее реализации. Управлять - значит, программировать развитие, решение общественных проблем.

Программы трансформируют в конкретные планы, содержащие четко обозначенные сроки реализации основных мероприятий программы, этапность, ресурсное обеспечение, методы, субъектов действий и степень ответственности за действия, выполнение плана.

Древо целей в государственном управлении. По мере реализации основных и обеспечивающих целей возникает огромное многообразие побочных целей, призванных обеспечивать целостность, динамизм и надежную управляемость государства как системы. Сформировать структуру целей государственного управления, расположить их в строго иерархическом порядке, проследить взаимосвязь между целями разного содержания, их логику и взаимную увязку при достижении основной цели позволяет прием, получивший название «древа целей». Древо целей в государственном управлении есть способ формирования структуры целей программы государственного развития, обеспечивающий взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (социальных, политических, экономических, духовных и т.д.), их согласование для достижения качественных изменений в заданном направлении. Древо целей имеет иерархическую структуру. В ней, по существу, представлена общая стратегия государственного управления, что придает ему системно-организованный характер.

Древо целей государственного управления образует конкретную систему зависимости, позволяющую определить место и роль каждой конкретной цели в процессе ее осуществления, разграничить их по степени важности при существующих условиях управленческой деятельности. Формирование древа целей государственного управления происходит по восходящей от общего к частному. Отправным началом служит главная цель. От нее берут начало отдельные составляющие промежуточные цели, которые в свою очередь расчленяются на более частные, восходя к своей вершине. Тем самым происходят целеполагание, целеопределение и целеутверждение осуществления государственного управления.

Хотя построение древа целей - технико-методологический прием, который не несет в своей основе идеологической и политической нагрузки, сама совокупность элементов, составляющих «ствол», «ветви», «крону» и другие элементы древа, дает достаточно полное представление о характере государства, социальной направленности его целей, их приоритетности и средствах достижения.

Идея представить систему целей государственного управления в виде древа, уходящего «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (социум), родилась не случайно. В самом деле, общество, государство, с точки зрения жизнедеятельности, развития и функционирования, приспособления к условиям существования, принципиально не отличается от живого организма, то, и другое - системы, где совершаются процессы, которые могут быть описаны категориями теории систем. В частности, к обществу и государству применимо такое свойство системы, как стремление к достижению последовательного совершенствования, отработки механизмов обеспечения жизнедеятельности. Сравнение социума с «почвой», которая питает древо целей, тоже не случайно. В этом находит подтверждение мысль классика о том, что человечество ставит перед собой только те задачи, которые оно в состоянии решить. Если питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность древа целей, последнее погибает, какими бы прекрасными порывами ни руководствовались его создатели.

При формировании древа целей государственного управления субъект управления должен обладать исчерпывающей информацией о потребностях и интересах общества, социальных групп, граждан государства, т.е. о нуждах общества в государственном управлении. Ему необходимо иметь отчетливое представление о ресурсной базе в самом широком смысле, включая материальные, финансовые, интеллектуальные, организационные возможности, правовое обеспечение и т.д. Это должно по возможности свести к минимуму элемент субъективизма при определении целей управления.

Таким образом, цели, представленные в определенном «древе», должны соответствовать главному требованию - быть социально мотивированными, объективно обусловленными и обоснованными.

На древе целей, конечно, обозначаются цели достижимые. Но иногда, как отмечает Н.И. Глазунова необходимо осмыслить, озвучить и определить иерархию недостижимых целей. К примеру, президент (мэр, глава администрации, должностное лицо) публично признает, что знает о существующей проблеме, надежде людей на ее скорое решение. Знает, но считает необходимым признать, что на данный момент нет ресурсов на решение проблемы и этот факт не означает отказ вообще решать данную проблему. Обозначение таковых целей - недостижимых на данном этапе - будет означать откровенный разговор с людьми как с партнерами, а не как с «управляемыми» и укрепляет доверие к власти.

Классификация целей государственного управления.

Проблема классификации и систематизации целей государственного управления является предметом исследования, дискуссии и обсуждения многих государствоведов. Можно констатировать, что критерии и подходы к такой классификации еще не являются достаточно устоявшимися и обоснованными единым теоретическим видением.

По нашему представлению достаточно логичен и обоснован подход Г.В. Атаманчука, который предлагает следующие виды целей государственного управления:

Общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества;

Социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;

Духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом - с введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей;

Экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей;

Производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению;

Организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления - построение соответствующих функциональных и организационных структур;

Деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;

Информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией;

Разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.

Исследователь Н.И. Глазунова предлагает следующую классификацию целей для государственных органов и системы государственного управления:

1) цели-задания; 2) цели-ориентации; 3) цели самосохранения.

Цели-задания госорганов (организаций) - это собственно управленческие цели, т.е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели.

Цели-задания ставятся вышестоящим субъектом управления и, как правило, нормативно закрепляются в положении, уставе, регламенте и т.д. В них отражается назначение данной организационной структуры, место и роль в системе госуправления, т.е. то, ради чего она создана.

Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива, призванного осуществлять поставленные цели-задания. Определение содержания данного вида целей весьма сложно, поскольку мотивы деятельности отдельных участников управления могут быть достаточно разнородными и труднодоступными для выявления.

Выявление и формирование целей-ориентаций коллектива госоргана (организации) - важный элемент и показатель готовности, наличия мотивационной культуры и профессионализма госслужащих.

Цели-ориентации управляющей организации в любой сфере воздействия должны соответствовать социальным целям-заданиям, сводиться к поиску правильного ответа на вопрос: что является конечным результатом функционирования коллектива, каждого его должностного лица и работника?

Цели самосохранения организационной структуры управления как относительно автономного образования отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой. Именно в этом виде целей проявляются усилия системы, направленной на совершенствование своей структуры, обеспечение необходимыми ресурсами и т. д. .

Хэл Дж. Рейни предлагает следующую типологию:

1. Официальные цели. Официальные цели, по убеждению автора - это обнародованные формулировки основных целей и ценностей организации. Официальные цели можно часто встретить в заявлениях о миссии и годовых отчетах, где они призваны усилить легитимность организации и создать стимулы для ее членов.

2. Оперативные цели. Оперативные цели - это относительно конкретные, непосредственные цели, к которым стремится организация и которые отражаются в ее реальных действиях и процедурах.

Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов полагают, что управленческие цели классифицируются по многим основаниям: по уровню на шкале общественно-политических ценностей - высшие цели и цели обыденной практики; по степени общности - общенародные (общегосударственные), национальные, классовые, групповые (корпоративные), коллективные, индивидуальные; по значимости сфер жизнедеятельности общества - экономические, социальные, политические, культурологические, конфессиональные; по временным параметрам - долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные, текущие; по актуальности - требующие безотлагательного осуществления, независимо от ситуации и актуализированные сложившейся ситуацией; по достижимости - реально достижимые и возможно (теоретически) выполнимые и т.д. Ранжирование целей - неотъемлемый, существенный аспект разработки решений.

Типология целей предопределяет различие видов решений. Общенародные, общегосударственные, долгосрочные цели реализуются в политических решениях руководящих органов государства, в форме общих политических стратегий. Экономические, социальные и др. цели, связанные с функционированием и развитием отдельных сфер деятельности общества, составляют рациональную основу соответствующих политик. Краткосрочные, текущие цели претворяются в административных, оперативно-тактических решениях. Проблемы и цели регионального и местного масштабов получают отражение в решениях органов власти и управления соответствующих уровней.

В.Ф. Калина и В.А. Козбаненко считают, что при структурировании целей государственного управления следует исходить из логики исторического процесса развития государства как системы, в которой каждая предыдущая цель детерминирует последующую. Естественно, что наряду с общей определяющей целью государство выдвигает множество иных весьма значимых целей, но все они призваны развивать и дополнять основную цель.

Цели государственного управления формируются исходя из целей государства, преследующих реализацию его общественных функций. Основной стратегической целью, стержнем государственной политики, выступает обозначенная в начале главы конституционная цель создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Поскольку управленческие цели намечаются и формулируются людьми, они носят субъективный характер. Но, будучи выражением реальных потребностей общества на определенном этапе его развития, они объективны по своей сути.

Достижение стратегической цели разбивается на этапы, временные от- резки, в течение которых с учетом меняющихся обстоятельств и наличия определенных ресурсов выдвигаются оперативные цели, которые в свою очередь могут подразделяться на множество целей или блоков, носящих более частный характер.

Корректировка движения по направлению достижения стратегических целевых установок осуществляется посредством тактических целей. Последние требуют от субъекта управления высокого управленческого мастерства, способности быстрого реагирования на происходящие события. Поэтому тактические цели еще именуют обеспечивающими.

Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим основаниям. Например, по объему они могут быть общими или частными. Общие охватывают весь комплекс государственного управления Частные - отдельные подсистемы. По результатам цели государственного управления могут быть конечными и промежуточными. По времени они могут быть перспективными (отдаленными, близкими) или непосредственными. По отношению к главным целям могут возникать побочные (вторичные), которые нередко связаны с преодолением разного рода препятствий при достижении основных целей.

Цели не должны носить волюнтаристского характера и призваны отвечать проверенной мировой практикой системе требований. Они должны быть научно обоснованными, обусловленными объективными тенденциями общественного развития, социально мотивированными, иметь достаточное ресурсное обеспечение и системную организацию.

Обеспечение целей государственного управления. Цели должны иметь соответствующее ресурсное обеспечение.

Ресурсы выступают важнейшим элементом в механизме государственного управления. Как известно, реализация управленческого решения, действие закона есть организуемый процесс перевода его норм в реальное поведение граждан и функционирование институтов общества, протекающий циклически, системно, с использованием комплекса средств для достижения его цели.

Необходимо отметить важность и значимость следующих ресурсов государственного управления: ресурсы права, ресурсы демократии, ресурсы организации. Рассматривая ресурсы права, следует учитывать, что любые цели, которые ставятся в государственном управлении, должны оцениваться с точки зрения их соответствия правовым требованиям (справедливости, правды, гуманизма), закрепляться законодательно и проводиться в жизнь с опорой на силу законов и государственных механизмов осуществления последних. Только в этом случае цели государственного управления не останутся на бумаге или в речах лидеров, а будут, хотя бы в пределах правовых возможностей, практически реализовываться.

Сущность ресурса демократии заключается в том, что представители общественных слоев должны знать цели государственного управления и разделять их, желать их реализации и быть способны практически работать в этом направлении. А для того чтобы участие людей в осуществлении целей государственного управления было осознанным и активным, необходимо доверие к этим целям и реальное ощущение людьми совпадения результатов реализации целей с их потребностями и интересами.

Значимость и необходимость ресурса организации как упорядочения, рационализации системы государственного управления заключается в том, что организация позволяет рационализировать и облегчить выработку целей государственного управления.

Отсутствие необходимых ресурсов является часто причиной невыполнения поставленных целей и задач.

Ресурсное обеспечение может совершенствоваться в количественном и качественном отношениях. Качественное его улучшение, как правило, является более сложной проблемой, но и положительный эффект здесь значительнее. Например, увеличение численности личного состава не создаст «профессионального ядра» кадров. Более того, квалифицированные работники способны решать стоящие перед системой задачи не числом, а умением.

Аналогичным образом обстоит дело с материально-техническим обеспечением. Так, тщательно продуманное территориальное размещение экспериментальных лабораторий, оснащенных техникой для производства сложных экспертиз, может удовлетворить потребности в их проведении с меньшими затратами, чем простое увеличение соответствующего оборудования и экспертов, и т.д. Естественно, совершенствование ресурсного обеспечения требует предварительного анализа потребностей системы, конкретных органов государственного управления и степени их соответствия наличным резервам, а также возможности их перераспределения и использования с учетом научно обоснованных нормативов.

Другая проблема ресурсного обеспечения государственного управления связана с возникающими во все времена противоречиями между теми, кто выделяет ресурсы, и теми, кто их использует. Известно, у кого больше ресурсов, у того больше власти и возможностей. Ресурсы - это источник реализации всех видов целей, при том, что выделяемые ресурсы будут использованы на благо народа, в интересах дела. Бывает, что правительственная программа полностью достигла целей, решила проблему, ради которой разрабатывалась, исчерпала свои возможности: бывает, что созданная с самыми благими пожеланиями программа терпит полный провал, нисколько не продвинувшись к цели.

Автор Г.В. Атаманчук отмечает, что результаты деятельности никогда не совпадают абсолютно с полагаемой целью как идеальным предвосхищением будущего, ибо реальные связи всегда богаче, многостороннее любого идеального образа, существующего в сознании субъекта в момент постановки цели. Расхождение также детерминировано ресурсами, средствами реализации цели. С одной стороны, в зависимости от поставленной цели осуществляется выбор ресурсов для ее достижения, с другой - та совокупность ресурсов, которыми располагает субъект, в общем виде предопределяет реально достижимые пели. Неправильный выбор средств означает невозможность достижения цели. Идеальное полагание будущей деятельности вне выбора определенных ресурсов, средств может означать, что речь идет не о конкретной цели, а лишь об абстрактном и туманном стремлении.

Ольга Константиновна ЯСТРЕБОВА , генеральный директор ООО «ЭКОРИС-НЭИ», ведущий научный сотрудник научно-исследовательской лаборатории «Исследование проблем общественных финансов» РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат экономических наук

Ольга Викторовна БОГАЧЁВА, ведущий специалист ООО «ЭКОРИС-НЭИ», кандидат экономических наук

В предыдущем материале (методические основы разработки государственных программ (применение логико-структурного анализа и принципы формирования основных элементов программ) // Бюджет. 2013. № 12) мы рассмотрели вопросы применения логико-структурного подхода при формировании региональных государственных программ. В этой статье мы акцентируем внимание на вопросах правильного определения основных элементов госпрограммы.

Формулирование цели

Для формирования логической иерархической связи всех элементов программы первостепенное значение имеет правильное определение цели, задач, мероприятий. Исходя из Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации и анализа региональных программ, можно предложить следующие рекомендации по формулированию основных элементов госпрограммы.

Цель государственной программы определяется как планируемый конечный результат решения проблемы социально-экономического развития посредством реализации программы; ожидаемое (планируемое) состояние дел в сфере реализации государственной программы. Цель должна обладать такими свойствами, как:

Специфичность (цель должна соответствовать сфере реализации государственной программы);

Конкретность (нельзя давать размытые (нечеткие) формулировки, допускающие произвольное или неоднозначное толкование);

Измеримость (достижение цели можно проверить);

Достижимость (цель должна быть достижима за период реализации государственной программы);

Релевантность (соответствие формулировки цели ожидаемым конечным результатам реализации программы).

Формулировка цели должна быть краткой и ясной и не может содержать специальных терминов, указаний на иные цели, задачи или результаты, которые являются следствиями достижения самой цели, а также описания путей, средств и методов достижения цели. Следует избегать множественности целей, что значительно усложнит структуру программы и имеет риск их пересечения. Лучшим вариантом является выбор одной центральной цели. Формулировка цели государственной программы должна иметь связь с формулировкой стратегической цели в соответствующей сфере деятельности, то есть формулироваться как ее подцель.

При формулировании цели лучше всего использовать существительные, образованные непосредственно от глаголов, описывающие характер изменений, осуществляемых в ходе реализации государственной программы. Например, повышение, ускорение, улучшение, развитие, снижение, укрепление. Цель, сформулированная таким образом, может быть измерена. Следует избегать формулировок, характеризующих процесс, текущую деятельность органов власти, осуществление функции органа исполнительной власти, например реализация задач, создание условий, проведение политики. Цель, сформулированная таким образом, не может быть измерена, то есть она не имеет показателей конечных результатов. К цели должны быть сформулированы показатели конечного результата, полностью отражающие ее достижение.

Рассмотрим конкретные примеры.

1. Цель государственной программы не должна быть сформулирована очень длинно (громоздко) или осложнена дополнительными уточнениями в виде описания путей, средств и методов ее достижения.

Пример. Региональная государственная программа «Развитие здравоохранения в N-й области». Цель - улучшение состояния здоровья населения N-й области на основе профилактики заболеваний и формирования здорового образа жизни, повышения качества и доступности медицинской помощи, лекарственного обеспечения, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия. Данные уточнения подходят для формулирования задач подпрограмм, но не для цели государственной программы. Данную цель нельзя назвать конкретной, поскольку «формированием здорового образа жизни» может заниматься и государственная программа по физической культуре и спорту.

2. Формулировка цели не должна быть шире ожидаемых конечных результатов.

Пример. Региональная программа «Развитие образования». Цель - обеспечение позитивной социализации и учебной успешности каждого ребенка, усиление вклада образования в развитие экономики с учетом изменения культурной, социальной и технологической среды. В данном случае цель требует включения в государственную программу показателей конечного результата, отражающих вклад образования в развитие региональной экономики с учетом изменения культурной, социальной и технологической среды. Если такие показатели не могут быть рассчитаны, то цель сформулирована недостаточно корректно.

Цель должна характеризовать ожидаемый конечный результат. Выражение «создание условий» в большинстве случаев не позволяет подобрать показатель конечного результата. «Создание условий» не является конкретным, релевантным, не может быть измерено показателями конечных результатов и в конечном счете не является достижимым.

Пример. Цель - социальная поддержка и улучшение качества жизни социально уязвимых категорий граждан, сокращение бедности за счет развития адресных форм социальной помощи - состоит из трех целей:

Социальная поддержка;

Сокращение бедности;

Улучшение качества жизни.

При этом цель «социальная поддержка» пересекается с целью «сокращение бедности», что вызывает трудности при формулировании задач. Предлагаем сформулировать цель как повышение уровня и качества жизни граждан, нуждающихся в социальных услугах и социальной поддержке.

5. Цель не следует формулировать как направление политики.

Пример. Цель 1 - развитие жилищного строительства N-й области, цель 2 - развитие строительного комплекса N-й области. Такие формулировки хорошо использовать в наименованиях подпрограмм.

6. Цель не следует формулировать как осуществление государственной функции.

Пример. Цель - обеспечение мониторинга основных финансовых показателей социально-экономического развития N-й области. Такого рода деятельность является одной из функций региональных органов государственной власти.

7. В формулировке цели должны быть четко расставлены смысловые акценты.

Пример. Региональная государственная программа «Социальная поддержка населения N-й области». Цель - стимулирование работодателей к созданию (оснащению), сохранению и модернизации рабочих мест для инвалидов. Очевидно, что в государственной программе, направленной на поддержку инвалидов, стимулирование работодателей не может быть целью, акцент в данном случае должен быть смещен именно на сохранение и модернизацию рабочих мест и увеличение числа трудоустроенных инвалидов. А стимулирование работодателей в данном случае является способом достижения цели.

Формулирование задач

Задача государственной программы является ее подцелью, частью цели (второй уровень целей). Задачу государственной программы целесообразно рассматривать как цель подпрограммы. Наилучший вариант, когда одной задаче государственной программы соответствует одна подпрограмма, направленная на ее реализацию.

К формулировке задачи применяются те же требования, что и к формулировке цели. Важным является, чтобы в формулировке задачи не дублировалась цель, а было отражено одно из направлений государственной программы, обеспечивающих достижение цели. Сформулированные задачи должны быть необходимы и достаточны для достижения соответствующей цели.

Задача подпрограммы является подцелью подпрограммы (третий уровень целей). К формулировке задачи подпрограммы можно отнести те же требования, что и к задачам государственной программы. При описании задач подпрограмм следует избегать выражений, относящихся к более высокому уровню целей, и не формулировать задачи подпрограммы как мероприятия (например, оказание услуг, проведение капитального ремонта).

Задачи подпрограммы также измеряются показателями конечных результатов. Показатели подпрограммы должны быть увязаны с показателями, характеризующими достижение целей и решение задач государственной программы. Количество сформулированных задач подпрограммы должно быть достаточным для достижения цели подпрограммы (задачи программы). Каждой задаче должно соответствовать как минимум одно мероприятие.

Рассмотрим конкретные примеры.

1. Представленные в государственной программе задачи подпрограммы должны отражать конечный результат.

Пример 1. Задача - организация обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний. Организация обеспечения отражает процесс, а не результат. Рекомендуется написать, например, повышение уровня санитарно-эпидемиологического благополучия населения и профилактики заболеваний.

Пример 2. Задача - укрепление и модернизация материально-технической базы государственных учреждений культуры N-й области, в том числе модернизация театров N-й области. В формулировке данной задачи отсутствует конечный результат, на который направлена модернизация материально-технической базы.

Словосочетание «реализация государственной политики» - это не самоцель и не конечный результат государственной программы.

Словосочетание «создание условий» невозможно измерить, оно не отражает конечного результата. Например, словосочетание «создание условий для социальной и экономической устойчивости семьи» рекомендуется заменить на «повышение социальной и экономической устойчивости семьи».

Словосочетание «взаимодействие с гражданским обществом».

В словосочетании «расходы на осуществление государственных полномочий N-й области» нет конечного результата, расходы - это даже не форма финансирования и не процесс финансирования, поскольку слово «расходы» - имя существительное.

3. Задача не должна быть сформулирована как мероприятие, так как в этом случае она не отражает конечного результата.

Пример. Организация предоставления бюджетными учреждениями государственных услуг по... в рамках государственного задания, организация деятельности центров занятости, проведение мониторинга, гарантии социальной поддержки безработных.

4. Перечень и формулировки задач должны соответствовать названиям подпрограмм.

Пример. Подпрограмма 3 «Совершенствование управления по охотопользованию и рыболовству».

Задача 1 - охрана и использование охотничьих ресурсов.

Задача 2 - организация, регулирование и охрана водных биологических ресурсов.

Задача 3 - охрана и использование объектов животного мира (за исключением охотничьих ресурсов и водных биологических ресурсов).

Указанные задачи подпрограммы не соответствуют подпрограмме, поскольку не направлены на совершенствование управления.

5. Формулировка задачи не может совпадать с формулировкой мероприятия.

Пример 1. Задача - оказание содействия инвесторам в реализации инвестиционных проектов на территории N-й области. Мероприятие - оказание содействия инвесторам в ходе реализации инвестиционных проектов на территории N-й области.

Пример 2. Задача - создание на территории N-й области системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру 112. Мероприятие - развертывание системы обеспечения вызовов экстренных оперативных служб по единому номеру 112.

6. Формулировка задачи должна быть однозначной, в ней не может быть множественности задач, поскольку это приводит к усложнению структуры подпрограммы.

Пример. Задача - содействие созданию новых производств, техническое перевооружение и реконструкция предприятий по производству строительных материалов и строительной индустрии в целях увеличения объемов, повышения качества и конкурентоспособности выпускаемой продукции. В данном случае задача содержит фактически две разные задачи:

Содействие созданию новых производств;

Техническое перевооружение и реконструкция предприятий по производству строительных материалов и строительной индустрии.

7. Одна из задач не может включать в себя другие задачи.

Пример. Задача 1 - создание условий для развития малого инновационного предпринимательства в N-й области.

Задача 2 - создание условий для развития науки и инновационной деятельности в N-й области.

В задачу 2 (создание условий для развития инновационной деятельности) по сути входит задача 1 (создание условий для развития инновационного предпринимательства).

8. В подпрограмму должны входить только те задачи, за решение которых отвечает соответствующий орган власти.

Пример. Задача - создание положительного имиджа предпринимателей. Непонятно, почему орган власти должен заниматься созданием положительного имиджа предпринимателей.

9. Задача не может формулироваться как выполнение того или иного нормативного правового акта.

Пример. Задача - реализация Федерального закона от 12 октября 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». В такой формулировке отсутствует конечный результат, на который направлено решение данной задачи.

Формулирование мероприятий

Мероприятие является частью подпрограммы, рассматривается как совокупность взаимосвязанных действий, направленных на решение соответствующей задачи подпрограммы. Подпрограмма состоит из мероприятий (мероприятий и ВЦП). При этом, вероятнее всего, мероприятия будут дробиться на более мелкие и формироваться на двух уровнях как основное мероприятие и мероприятие. Ведомственные целевые программы также состоят из мероприятий. Поэтому можно говорить, что подпрограммы состоят из основных мероприятий (основных мероприятий и ВЦП), которые в свою очередь состоят из мероприятий.

В рамках одного основного мероприятия могут объединяться различные по характеру мероприятия (в том числе мероприятия по осуществлению инвестиций, закупке товаров, работ, услуг, оказанию государственных услуг (выполнению работ), разработке мер нормативно-правового регулирования, научному обеспечению мероприятий, способствующих улучшению условий ведения бизнеса в сфере реализации государственной программы и др.). Как правило, основное мероприятие должно быть направлено на решение конкретной задачи подпрограммы. На решение одной задачи может быть направлено несколько основных мероприятий. Не допускается формирование основных мероприятий, реализация которых направлена на достижение более чем одной цели (задачи) подпрограммы государственной программы (за исключением основных мероприятий, направленных на нормативно-правовое и научно-методическое (аналитическое) обеспечение реализации подпрограммы).

Формулировка мероприятий должна отражать способ реализации задачи (оказание услуг, проведение строительных работ, модернизация оборудования) и быть связанной с выполнением бюджетного обязательства. В то же время мероприятие не должно формулироваться как финансовая операция (предоставление субсидии, бюджетная инвестиция, расходы на софинансирование).

Мероприятие измеряется показателями непосредственных результатов (показатели объема, процесса: численность потребителей, количество введенных в действие объектов и т. д.). Задачи, решаемые мероприятиями, находятся на нижнем уровне иерархической цепочки целей государственных программ, увязывающей цели государственной программы, цели и задачи подпрограмм с мероприятиями. В целом эта цепь формирует так называемое дерево целей. Чем четче сформулировано каждое звено этой цепи, тем строже и логичнее будет структура государственной программы.

Указанные выше рекомендации относятся к функциональным подпрограммам. Подпрограммы, направленные на обеспечение реализации государственной программы, имеют некоторые особенности. В частности, цель этой подпрограммы формулируется как обеспечение эффективного управления реализации государственной программы. Задачи могут включать внедрение новых управленческих механизмов в сфере реализации государственной программы (например, переход к предоставлению государственных услуг в электронном виде, разработка и внедрение единых нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) подведомственными учреждениями, модернизация технического оснащения и внедрение информационно-коммуникационных технологий, если результаты такой модернизации будут использоваться для целей нескольких подпрограмм государственной программы), обеспечение выполнения международных обязательств в сфере реализации государственной программы (если такие международные обязательства не могут быть включены в состав иных подпрограмм государственной программы), информационное обеспечение реализации государственной программы и мониторинг ее реализации.

В состав основных мероприятий могут включаться:

Расходы на содержание органов исполнительной власти субъектов РФ;

Расходы на обеспечение выполнения международных обязательств;

Расходы на информационное обеспечение, мониторинг и оценку эффективности хода реализации государственной программы в целом;

Расходы на проведение научных исследований и иных работ, результаты которых используются для достижения целей и решения задач не менее двух других подпрограмм государственной программы.

В состав мер правового регулирования по подпрограмме, направленной на обеспечение реализации государственной программы, включаются меры по повышению эффективности реализации государственных функций и оказания государственных услуг региональными органами исполнительной власти в сфере реализации государственной программы, обеспечению эффективного управления реализацией государственной программы, если такие меры направлены на достижение целей и решение задач не менее двух других подпрограмм государственной программы.

1. Перечень мероприятий не может быть уже, чем задача подпрограммы, которую они решают.

Пример. Задача - совершенствование организации деятельности отдела записи актов гражданского состояния N-й области по реализации федеральных государственных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния.

Мероприятие 1 - организация работы по своевременной полной государственной регистрации актов гражданского состояния на территории N-й области.

Мероприятие 2 - осуществление юридически значимых действий в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния на территории N-й области.

Мероприятие 3 - создание и наполнение единого электронного банка данных актов гражданского состояния на территории N-й области.

Очевидно, этот перечень мероприятий недостаточен для выполнения задачи и требует дополнения другими мероприятиями по совершенствованию организации деятельности данного органа.

2. Мероприятие не должно быть сформулировано как задача или цель.

Пример. Мероприятие - повышение качества услуг по охране общественного порядка в местах отдыха детей и молодежи. Эта формулировка больше подходит для задачи, чем для мероприятия.

3. Мероприятие должно иметь легкоизмеримый показатель непосредственного результата.

Пример. Мероприятие - повышение информированности населения о деятельности исполнительных органов государственной власти N-й области. В данном случае мероприятие трудноизмеримо, кроме того, оно сформулировано как задача.

Пример 1. Мероприятие - оперативное исполнение отдельных поручений губернатора N-й области, требующих неотложного решения со стороны правительства N-й области. Требуется разъяснение, о каких поручениях идет речь.

Пример 2. Мероприятие - проведение мероприятий организационного характера. Требует дополнительного объяснения термин «организационный характер» мероприятий.

Пример 3. Мероприятие - подготовка пакета документов для представления в федеральное министерство. Формулировка мероприятия также требует конкретизации.

Пример. Формулировки «субсидии на...», «выплата стипендий», «гранты на...», «расходы на содержание государственного казенного учреждения...».

Пример 1. Формулировку «публикация в средствах массовой информации...» рекомендуется заменить на формулировку «подготовка публикаций...».

Пример 2. Формулировку «мониторинг социально-экономического состояния...» рекомендуется заменить на «проведение мониторинга...».

В целом применение на практике рекомендаций по формулированию основных элементов региональной государственной программы в сочетании с логико-структурным анализом будет способствовать улучшению структурирования государственных программ и превращению их в действенный инструмент государственной политики на региональном уровне.

Авторы статьи: Ольга Константиновна ЯСТРЕБОВА, генеральный директор ООО «ЭКОРИС-НЭИ», ведущий научный сотрудник научно-исследовательской лаборатории «Исследование проблем общественных финансов» РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат экономических наук, Ольга Викторовна БОГАЧЁВА, ведущий специалист ООО «ЭКОРИС-НЭИ», кандидат экономических наук

В практике управления важно также найти действенный метод конкретизации и взаимной увязки целей. Эффективным механизмом решения этой задачи можно считать построение так называемого дерева целей. «Дерево целей» - это графическое представление взаимосвязей и соподчиненности целей и задач одной или нескольких систем. При этом сложные и комплексные цели расчленяются в соответствии с выбранными критериями на ряд менее сложных, которые также разделяются на простые цели (подцели) и задачи (подзадачи). «Дерево целей» позволяет оценить вероятность достижения как низших, так и высших целей в соответствии с имеющимися ресурсами, а также установить приоритет целей.

«Дерево целей» должно удовлетворять двум основным требованиям: полноты и непротиворечивости.

Описание каждой цели должно достаточно полно раскрывать ее содержание и быть однозначным, т.е. не допускать различных толкований. Каждая цель должна раскрывать содержание только одной цели более высокого уровня. Не должно быть циклов на «дереве целей», наличие которых означает противоречивость оказавшихся в цикле целей.

• 1. «Дерево целей» строится сверху вниз, с формулированием основной цели, пусть даже в самых общих выражениях.
• 2. Цели одного уровня не должны входить друг в друга, а могут только частично пересекаться. Разбиение пересекающихся целей на низших уровнях, как правило, приводит к выделению в их ветвях практически одинаковых более мелких целей.
• 3. Цели одного уровня по своей значимости должны быть достаточно однородными, т.е. играть практически равные роли в достижении целей более высоких уровней.
• 4. Цели верхнего уровня, разбиваемые на более мелкие на низших уровнях, должны перекодироваться в язык соответствующего класса подсистем и элементов с трансформацией понятий и их знаковых обозначений.
• 5. Число уровней разбиения генеральной цели определяется требуемой точностью решения задач. Однако дробить цели управления можно лишь до тех пор, пока они остаются в рамках общественных и экономических категорий.
• 6. «Дерево целей» по всем своим ветвям должно быть доведено до уровня, который считается низшим в своей ветви. Цели предприятия, как правило, имеют четыре уровня разбиения.

«Дерево целей» в основном предназначено для того, чтобы связать цели со средствами их достижения (самый низший уровень фактически раскрывает набор средств достижения генеральной цели) и выявить взаимосвязи, существующие между подцелями и более мелкими целями различных ветвей дерева на каждом его уровне. При постановке целей обязательной является оценка их достижимости, т.е. выработка стратегии достижения этих целей.

Бывает и так, что первоначальная формулировка цели неверна и цель заключается в другом. В этом случае необходимо пересматривать цель и стратегию ее достижения.

Вопрос о целеполагании в государственном управлении принадлежит к числу актуальных и важных для управленческой теории и практики.

Цель в управлении представляет собой идеальный образ (логическую модель) желаемого состояния субъекта или объекта управления, сформулированный на основе познания и учета их объективных закономерностей и организационных форм, потребностей и интересов.

Выдвижение целей перед государственным управлением, с одной стороны, касающихся всего общества, а с другой - опирающихся на государственную власть, - очень трудный интеллектуальный процесс. В нем можно выделить следующие системообразующие моменты.

• 1. Общественные источники возникновения и фиксирования целей государственного управления. Необходимо изучение объективных условий, которые складываются вокруг общества и внутри него, реальное определение возможностей и силы субъективного фактора, конкретное знание потребностей и интересов управляемых объектов в управляющих воздействиях, достоверная оценка потенциала государственного управления и свершение иных действий, способных привести в совокупности и в итоге к объективной практической целенаправленности государственного управления.
• 2. Субъективная сторона целеполагания и вызываемые ею относительность и открытость сформулированных целей государственного управления. Существуют реальные трудности в обосновании целей, которые никогда нельзя игнорировать. Ведь любое будущее всегда неясно, неведомо, вероятностно, альтернативно, открыто. Предвосхищать его приходится на базе информации о прошлом.
• 3. Иерархия целей государственного управления, которая имеет большой социологический смысл. Главным для общества и тем самым для государственного управления является создание, поддержание и улучшение условий для свободной, спокойной, творческой жизнедеятельности людей, налаживание рациональных взаимоотношений между личностью, обществом и государством. Отсюда и иерархия целей государственного управления, построенная на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества.

По источнику возникновения, содержанию и логической последовательности основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру [см. 1]:

общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества;

социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;

духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом - с введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей;

экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей;

производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению;

организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления - построение соответствующих функциональных и организационных структур;

деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;

информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией;

разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.

Представленная иерархия целей во многом условна, является предметом логических размышлений, но она создает известный ориентир, «шкалу отсчета» в данном вопросе и позволяет оценивать управленческую практику с точки зрения того, что она дает обществу и какие в нем осуществляет цели.

4. Построение «дерева целей» государственного управления. Центральными, определяющими («стволом») «дерева целей» государственного управления являются стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохранением или преобразованием. Стратегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки действий по достижению первых, а оперативные - в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. Иногда стратегические цели называют главными, а цели, позволяющие их достигать, обеспечивающими.

Построение «дерева целей» государственного управления на базе и с учетом их иерархии предполагает в целом непростую процедуру, причем применительно как к государственному управлению в целом, так и к его отдельным частям.

В «дереве целей» государственного управления особое место занимает их стратегический уровень. Это наиболее сложное и ответственное целеполагание, от которого очень многое зависит в организации и функционировании системы государственного управления (как государственных органов, так и управляемых объектов). Для государственного управления имеют значение как социальное предвидение - целеполагание в самом общем виде, ожидание наступления определенных событий или явлений с предполагаемыми результатами, так и социальное прогнозирование - определение вариантов развития и выбор наиболее приемлемого, оптимального, исходя из ресурсов, времени и социальных сил, способных его обеспечить. Стратегия есть наука, искусство и опыт осуществления крупных, масштабных операций, преобразований, реформ и иных действий, призванных качественно изменить сложившееся положение, состояние общественных дел, ситуацию в важной отрасли деятельности, соотношение сил в противоборстве определенных интересов. Главное в стратегии - направленность на новое качество, новый уровень, новое состояние. По своему содержанию, набору элементов, их взаимозависимостям стратегия представляет собой сложное явление, определяющее роль управления в общественной жизнедеятельности.

Особое значение в обществе принадлежит стратегическому уровню государственного управления, соединяющему национальную судьбу страны с судьбой мирового сообщества. Следует выделить характерные черты стратегического уровня государственного управления:

• - учет многообразия определенных (устойчивых) и неопределенных (изменчивых, вероятностных) условий и факторов;
• - охват значительного исторического времени действия - 5, 10, 15 лет и более;
• - вовлечение в анализ и оценку многих и разнообразных преобразуемых (подлежащих изменению) явлений, отношений и процессов;
• - системное и иерархическое построение «дерева целей», в котором реализация одних целей обеспечивает осуществление других (принцип нарастания качества);
• - ориентация на комплексность и многообразие используемых ресурсов, в том числе на создание новых ресурсов;
• - формирование системности (логической согласованности и последовательности) управленческих решений и действий;
• - установление жесткого контроля (мониторинга) движения по реализации поставленных целей;
• - обеспечение открытого, адаптационного характера планирования управленческой деятельности, способствующего осуществлению стратегии.

В государственном управлении стратегия, выражающая основные направления и тенденции развития общества, должна быть представлена публично, нормативно закреплена и распределена по субъектам и объектам ее реализации. Формами публичного представления и нормативного закрепления стратегического уровня государственного управления могут быть следующие:

• - государственная политика - реализующаяся сущность государства, посредством которой она выполняет свою миссию обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития общества;
• - государственные программы - целевые, ресурсные и управленческие направления качественного преобразования каких-либо сфер или областей жизнедеятельности общества, согласованные и утвержденные к исполнению в качестве обязательных;
• - государственные концепции - принципиальные взгляды, позиции, ценности государственных органов либо их руководителей по актуальным проблемам общественного развития;
• - государственные планы - направления и способы конкретных решений и действий по достижению намеченных объективных результатов;
• - законодательные и иные нормативно-правовые акты, фиксирующие посредством правовых норм желаемые для общества идеалы, ценности и цели поведения, деятельность людей, их коллективов и общностей;
• - совокупности управленческих решений и действий, характеризующие направления и логику реализации компетенции конкретных государственных органов или их подсистем.

Общая (комплексная) стратегия в государственном управлении распределяется по различным региональным уровням: географическим, экономическим, политико-административным, городским и сельским поселениям.

Механизмом реализации стратегии выступает стратегическое планирование - непрерывный процесс организации и корректировки целей, функций и форм управленческой деятельности государственных органов по пути движения к новому качеству решения проблемы, состояния субъектов и объектов управления.

Обоснованность и действенность целей государственного управления и их «дерева» определяется связанностью с соответствующими ресурсами и обеспеченностью ими. Особое значение здесь имеют природные и человеческие ресурсы. Немаловажная роль отводится ресурсу права.

В качестве ресурсов целеполагания в государственном управлении необходимо учитывать и такие сугубо субъективные элементы, как знания, или, иными словами, инновационно-технические возможности общества.

Рациональное и эффективное государственное управление требует связанности целей, средств и результатов их реализации, ибо только оно создает кругооборот в системе государственного управления, рождает к нему доверие общества, людей и стимулирует управленческие процессы.

Таким образом, цели государственного управления, представленные в определенном «дереве», призваны отвечать следующим требованиям:

• - объективность и обоснованность (т.е. цели должны исходить из объективных закономерностей и тенденций общественного развития и технологий деятельности людей, соответствовать объективной логике функционирования того или иного явления, процесса, отношения, учитывать формы и механизмы последних);
• - социальная мотивированность (т.е. цели должны «идти» от потребностей, запросов и интересов людей, отвечать им и вызывать тем самым понимание, поддержку, стремление воплотить их в жизнь);
• - обеспеченность в ресурсном отношении, как с интеллектуальной, так и с материальной стороны;
• - системная организованность (т.е. включение в определенной последовательности стратегических, оперативных и тактических целей, общих и частных, главных и обеспечивающих, конечных и промежуточных и т.д.)

Цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Предмет функций управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов). Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (внешние и внутренние, общие и специфические) в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют сложную, многоуровневую функциональную структуру государственного управления [ 1 ]. Эта структура обеспечивает как управленческую взаимосвязь государства - субъекта управления и общественной системы, так и его внутреннюю сохранность и динамичность как управляющей системы.

На характер и конфигурацию функциональной структуры государственного управления влияет много обстоятельств: уровень самоуправления управляемых объектов, развитость местного самоуправления, форма государственного устройства, форма правления, свойства самого государства - его демократизм, социальная направленность, правовое оформление и т.д. Поэтому существуют реальные трудности в том, чтобы в функциональной структуре государственного управления поддерживать рациональность и эффективность, с одной стороны, гибкость и адаптационность к изменяющимся целям - с другой. Важное значение при «работе» с функциональной структурой государственного управления имеет системно-функциональный метод (подход), соблюдение правил и требований которого позволяет упорядочить познавательный, нормативный, информационный, правовой и практический процессы в государственном управлении. Методика системнофункционального подхода позволяет осветить и такой аспект функциональной структуры государственного управления, как обоснование типовых моделей управленческих функций для различных звеньев организационной структуры государственного управления.

Инвестиционной механизм лизинга - мощный рычаг в деле ускорения процесса технического перевооружения отрасли, оснащения сельских товаропроизводителей современной высокопроизводительной техникой . В течение последних лет была создана новая национальная система аграрного лизинга, ключевым звеном в которой стала государственная агропромышленная лизинговая компания «Росаг-ролизинг».

В 2008 г. сельскохозяйственные предприятия области приобрели по лизингу 190 единиц техники на общую сумму 372,2 млн руб., в т.ч. тракторов - 55 ед. на 145 млн руб., зерноуборочных комбайнов - 5 ед. на 44,1 млн руб., другой техники - 130 ед. на сумму 183,2 млн руб. Для сравнения: за период 2006-

2007 гг. было приобретено по лизингу 195 единиц техники на общую сумму 209,7 млн руб.

Наибольшее количество договоров финансовой аренды (лизинга) заключили предприятия Чердаклинского, Мелекес-ского, Майнского, Вешкаймского, Старо-майнского и Сенгилеевского районов.

В современных условиях важной проблемой заключения договоров финансовой аренды (лизинга) на закупку племенного скота, оборудования для животноводства, сельскохозяйственной техники состоит в нехватке у сельхозтоваропроизводителей средств на уплату авансового

платежа. В связи с этим в бюджете Ульяновской области предусмотрена компенсация первоначальных взносов по лизинговым платежам или компенсация части стоимости приобретаемого скота и оборудования.

Таким образом, анализ тенденций изменения инвестиционной деятельности и источников финансирования реальных инвестиций показал, что несмотря на наличие определенных положительных сдвигов в этой сфере перед сельскохозяйственными предприятиями Ульяновской области стоят большие проблемы по привлечению инвестиций в производство, обеспечению расширенного воспроизводства основных фондов, а также повышению эффективности существующего производственного потенциала аграрного сектора.

Библиографический список

1. Бобылева А.С. Финансовое состоя-

ние предприятий аграрного сектора экономики: теория, методология, практика / А.С. Бобылева. - Ульяновск, 2006. -

2. Итоги работы сельскохозяйственной отрасли Ульяновской области за 2008 год / Ресурсы Интернет: http://www.agro-ul.ru/analytics/index.php.

3. Флёрова А. Что такое лизинг? / А. Флёрова / / Инвестиции в России. - 2006. - № 10. - С. 43-47.

УДК 631.145 О.Н. Семирханова

«ДЕРЕВО ЦЕЛЕЙ» КАК СПОСОБ РАЗРАБОТКИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ

Ключевые слова: программно-целевое планирование, целевая программа, метод «дерева целей», эффективность реализации целевой программы.

Для увеличения производства сельскохозяйственной продукции и повышения эффективности отраслей АПК в настоящее время необходим переход преимущественно на программно-целевое регулирование их деятельности, которое в условиях дефицита финансовых и матери-

ально-технических ресурсов обеспечивает конкретную направленность государственной поддержки аграрному сектору.

Целевая программа позволяет определить основную цель, описать все уровни решения проблемы и требуемые для этого ресурсы, проконтролировать расходование выделенных средств и степень достижения поставленной цели. Кроме того, целевые программы позволяют сконцентрировать дефицитные ресурсы на наиболее приоритетных направлениях. Поэтому целевые

программы следует рассматривать как эффективный инструмент государственного регулирования АПК региона .

Проведенный анализ программноцелевого регулирования АПК в Ульяновской области позволяет отметить следующие недостатки его организации:

Расходы федерального бюджета на реализацию ряда целевых программ не увязаны с возможностями бюджета субъектов Российской Федерации в течение всего срока реализации программ;

В процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предполагалось использовать на текущую деятельность;

На стадии формирования программ были недостаточно проработаны вопросы финансирования мероприятий программ из всех возможных источников и степень обязательности и гарантированности осуществления расходов со стороны участников программы;

Часть целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации.

В настоящее время в определенной мере потеряна управляемость разработкой и реализацией целевых программ. Поэтому ключевое звено в управлении АПК - планирование, а в его составе - разработка целевых программ, должны отвечать требованиям повышения управляемости как процессом их разработки, так и реализации.

В Ульяновской области для разработки целевых программ применяется метод прямого счета по мероприятиям. Для каждого мероприятия выявляются перечень и объем ресурсных затрат, которые группируются по однотипным видам и суммируются. На наш взгляд, целесообразно для разработки целевых программ использовать метод «дерева целей», благодаря которому можно определить выполнение программы, приоритетность подцелей, проследить ресурсное обеспечение и выявить возможные проблемы.

Дерево целевой программы представляет собой развернутую, распределенную по уровням совокупность следующих узлов: главная цель, подцель, задача, мероприятие и проект, построенная по логической схеме «главная цель - подцели, которые необходимо достичь для выполнения главной цели; подцели про-

граммы - задачи, решение которых приводит к достижению этих подцелей; задачи - мероприятия, обеспечивающие решение задач; мероприятия - проекты, приводящие к исполнению мероприятий». В общем виде «дерево целей» - это структурированная, построенная по иерархическому принципу совокупность целей экономической программы, в которой выделены: генеральная цель (вершина дерева), подчиненные ей подцели первого, второго и последующего уровней (ветви дерева), достижение целей нижних уровней является необходимым и достаточным условием для достижения верхних целей . Цели и задачи должны вытекать одна из другой в соответствии с принимаемой технологией решения проблемы, способами достижения целей программы. Необходим процесс взаимосвязанной разработки целевого, технологического и ресурсного «деревьев», осуществляемые параллельно. Поэтому важно поддерживать механизм информационных потоков дерева целевой программы, суть которого заключается в сборе различных сведений, отражающих достижение главной цели, а также информации, отражающей состояние отдельного элемента любого уровня. Итогом построения отдельных «деревьев» должно стать единое программное «дерево».

Рассмотрим дерево целей, задач и мероприятий на примере программы «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области до 2012 года» (рис. 1).

Главная цель (ЦГ) - комплексное решение проблемы повышения эффективности сельского хозяйства.

Ц1 - устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения;

Ц2 - повышение конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства и на основе ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства;

Ц3 - сохранение и воспроизводство используемых в сельскохозяйственном производстве земельных и других ресурсов.

31 - создание предпосылок для устойчивого развития сельских территорий;

32 - обеспечение ускоренного развития приоритетных подотраслей с/х;

33 - повышение финансовой устойчивости и совершенствование механизмов регулирования с.-х. продукции, сырья и продовольствия;

34 - субсидирование части затрат на приобретение комбикорма;

35 - улучшение общих условий функционирования с/х.

Использование «дерева целей» позволяет отметить следующие недостатки разработки целевой областной программы «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области до 2012 года»: во-

первых, формулировки целей расплывчатые и в то же время объемные; во-вторых, для определения задачи по совершенствованию механизмов регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия не разработаны соответствующие мероприятия; в-третьих, субсидирование части затрат на приобретение комбикорма следовало бы отнести к мероприятию по достижению задачи 2 (к отрасли животноводства).

Для практического выполнения целевой программы очень важно обеспечить

управление ее реализацией, которое включает мониторинг и контроль исполнения, оценку эффективности реализации программных мероприятий и корректировку процесса выполнения программы.

Дерево целевой программы несет в себе структурную информацию о том, как связаны между собой ее элементы, которые должны быть увязаны соответствующими целевыми показателями. В процессе мониторинга за реализацией программы заполняются показатели нижних элементов дерева. Показатели, соответствующие элементам, находящимся уровнем выше, вычисляются через уже заполненные показатели. Информация передается снизу вверх и в итоге заполняет показатель, соответствующий главной цели программы. Чтобы определить результативность целевой программы, необходимо оценить степень достижения поставленных целей на всем протяжении ее реализации, т.е. на каждый отчетный период оценивается степень выполнения программы с целью ее контроля и возможной корректировки.

Рис. 1. Дерево целей, задач и мероприятий областной целевой Программы «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области до 2012 года»

1-й уровень

2-й уровень

3-й уровень

4-й уровень

Рис. 2. Результаты реализации программы «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области

на 2008-2012 годы» (фрагмент «дерева целей»)

На рисунке 2 представлен фрагмент дерева целей, с помощью которого можно оценить результаты выполняемости программы в целом. Для начала необходимо определить выполнение мероприятий фактически за 2008 г., сравнивая с планом. Эти результаты для наглядности наносим на рисунок к соответствующему мероприятию, а около каждой цели, задачи, мероприятия приводятся весовые коэффициенты, позволяющие определить степень важности нижних элементов для достижения верхних. Например, коэффициент важности для мероприятия М1 равняется 0,55, М2 - 0,44, а М3 - 0,01, то есть полное выполнение задачи 31 на 55% обусловлено выполнением мероприятия М1, на 44 - мероприятием М2, на 1% - мероприятием М3.

На каждый момент времени исполнители мероприятия сообщают информацию о степени его выполнения. На рисунке 2 видно, что мероприятие М1 выполнено на 36%, мероприятие М2 - на 95, мероприятие М3 - на 55%. Поэтому получаем, что по направлению М1 задача решается на 20%, по М2 - на 42, по М3 - на 1%. В итоге задача 31 будет решена на 63%. Так как у цели Ц1 только одна задача, то и данная цель реализуется только на 63%. По этой методике можно определить эффективность реализации всех мероприятий, достижение целей и задач.

В 2008 г. фактически такие источники финансирования, как федеральный бюджет и собственные средства участников программы были профинансированы полностью, в то время как по областному бюджету недовыполнение составило 28%. Это говорит о невозможности полного выполнения мероприятий программы и достижения главной цели, что и было выявлено по нашим расчетам (достижение главной цели составляет 92% от результата).

В ресурсном обеспечении целевой программы необходимо выделять исполнительный и временной аспекты, которые означают, что уже в процессе разработки программы четко устанавливается, кто, когда, каким образом обеспечивает программу необходимыми ресурсами. Использование взаимозаменяемых ресурсов, возможности совмещения однотипных ресурсов для решения разных задач, прогрессивность состава ресурсного обеспечения - все это должно способствовать минимизации совокупных затрат и сроков осуществления программы. Рассмотрение структурной разработки программы необходимо дополнить описанием разработки исполнительной структуры, суть которой состоит в переходе от программных мероприятий к системе заданий организациям-исполнителям, круг которых зависит от уровня и масштаба программы, способов привлечения исполнителей.

Предложенная методика позволяет увязать показателями все элементы дерева целей, проводить оценку эффективности реализации мероприятий и достижения поставленных целей и задач и своевременно вносить соответствующие корректировки в целевую программу.

Библиографический список

1. Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление: учебник / Б.А. Райзберг, А.Г. Лобко. - М.: ИНФРА-М, 2002. - 428 с.

2. Личко К.П. Прогнозирование и планирование АПК: учебник / К.П. Личко. - М.: КолосС, 2007. - 286 с.

3. Кочкаров Р.А. Целевые программы: инструментальная поддержка / Р.А. Коч-каров; Фин. акад. при Пр-ве РФ. - М.: Экономика, 2007. - 223 с.

Дерево целей – широко известный термин в менеджменте. Это структурированная, построенная по иерархическому принципу (распределенная по уровням) совокупность целей экономической системы, программы, плана.

В 1957 году американский учёный Рассел Линкольн Акофф предложил методику построения дерева целей. С того времени и до сегодняшнего дня эта методика не утратила популярности и активно используется при планировании задач менеджерами и бизнесменами.

Что это такое и для чего оно нужно

Метод дерева целей считается одним из наиболее эффективных методов планирования задач. Этот метод включает в себя все общие принципы планирования, простые и лёгкие для изучения. По сути, это граф, отражающий план решения той или иной задачи.

• Дерево целей имеет стандартную структуру. «Стволом» дерева целей является главная проблема, для которой требуется найти решение.
• «Ветки» - это задачи второго, третьего, четвёртого и так далее уровней.

При планировании решения задачи, как правило, используют графическое изображение дерева. В таком изображении дерево имеет перевёрнутый вид, где «ствол» представляет собой вершину графа и находится на самом верху. А из неё, вершины, растут стремления последующих уровней, образуя крону.

Графическое изображение задач в таком виде помогает человеку чётко продумать план достижения намеченного. Изобразив свои планы в виде графа, человек видит с какими проблемами он столкнется и какие дополнительные ресурсы ему потребуются, чтобы достичь задуманного.

Также по графу приблизительно оценивается срок достижения целей. При таком представлении решения проблемы, становятся видны связи и зависимости одних задач от других. Сегодня методом дерева целей пользуются в научном прогнозировании менеджеры при ведении проектов, а также для планирования личных вопросов.

Как построить

Правила, используемые при построении дерева целей, весьма простые:

1. Вначале определяется главная задача, которую необходимо решить. Она то и будет вершиной или «стволом» дерева. Обычно такую задачу называют генеральной. Она, как правило, не может быть достигнута сразу. Для того чтобы её достичь, необходимо решение других подцелей, результат которых нужен для выполнения генеральной.
   Они, подцели, будут называться «ветвями». Ветвь тоже может иметь подцели.
2. При построении дерева целей нужно чётко и детально описывать каждую ветвь. Каждая также должна иметь нужное количество подцелей, для того чтобы быть реализованной. В итоге должно получиться такое дерево, которое полностью сосуществует решению той или иной проблемы. Оно должно содержать все необходимые шаги и ресурсы для решения главной задачи.

Принципы построения

В менеджменте приняты следующие принципы построения дерева целей:

• Учитывайте потребности и ресурсы

Постановка цели предполагает, что есть некоторая проблема, которую необходимо решить. Как правило, задачи, требующие планирования, решить сходу невозможно. Потому что они достаточно сложные и требуют комплексного подхода к решению.

Бывает так, что поставленная задача не может быть решена, потому что не хватает ресурсов для её решения. Или нет возможности оценить наличие ресурсов, так как проблема слишком большая. В этом случае дерево целей хороший вариант для анализа ситуации. Учитывайте потребности и ресурсы, которые есть в вашем распоряжении, при построении дерева целей.

• Конкретизируйте

Используя в планировании дерево целей, формулируйте задачи конкретно. Учитывайте, что они должны быть конечными. Опишите параметры, по которым в итоге можно будет определить выполнена она или нет. Также необходимо установить время, которое нужно для выполнения поставленной задачи.

• Разбейте постановку на этапы

Рационально будет ставить задачи в несколько этапов. Первым этапом ставится генеральная цель. Затем для её выполнения ищутся и анализируются ресурсы. После чего, как правило, понадобится поставить подцели. Аналогично для реализации подцелей тоже ищутся ресурсы.

Таким образом, продолжается разворачивание главной задачи, пока не будет продумана вся схема её решения. Задачи уточняются и проясняются до тех пор, пока это необходимо.

• Совместимость

Подцели должны быть достаточными для решения главного замысла, то есть если достигаются все подцели, то это приводит к решению главной задачи. Не должно получиться так, что при выполнении всех подцелей, для решения главной задачи потребуются дополнительные действия или ресурсы. Если получается так, то это говорит о том, что дерево целей было построено неверно.

• Соответствие структуре предприятия

Если деревом целей пользуются для организации работы бизнеса или предприятия, то структура его должна соответствовать структуре предприятия. Таким образом, чтобы каждый отдел или подразделение достигали своих стремлений, что в дальнейшем должно привести к достижению общего замысла предприятия. Это наиболее удобное построение дерева целей для систем, состоящих из нескольких элементов или предприятий.

• Метод декомпозиции

При построении дерева целей часто используют метод декомпозиции. Суть этого метода в том, чтобы произвести разбиение главной цели высшего уровня на частные подцели. Или же в обратном порядке, из подцелей составляется план достижения замысла высшего уровня. Для решения конкретной проблемы всегда стоит выбирать вариант создания дерева целей максимально подходящий и оптимально использующий ресурсы.

Примеры построения

Разберём построение дерева целей на следующих примерах целей: поступление в ВУЗ и финансовое благополучие. Как получить дерево целей?

Пример с поступлением в ВУЗ описывает постановку главной задачи, подцелей, выделение ресурсов. А так же каким образом используются ресурсы для решения вопроса. В примере о финансовом благополучии рассматривается ещё одни вариант построения графа.

• ПОСТУПЛЕНИЕ В ВУЗ

Допустим, главная задача - поступление в ВУЗ. Построение дерева целей для будущего студента требует учесть имеющиеся ресурсы и выделить подцели. Какие могут быть ресурсы для поступления в ВУЗ.

К ресурсам в этом случае относятся:

1. Образование, полученное в школе;
2. Финансовые возможности семьи;
3. Связи.

Учитывая имеющиеся ресурсы необходимо получить дерево целей. Для этого выделяются подцели. Они зависят от ресурсов. Например, у семьи мало финансов, нет связей, молодой человек окончил школу без медали, имеет средние оценки знания.

Получаем следующие подцели:

1. Наладить связи, при возможности;
2. Взять кредит на обучение или найти источник дополнительного заработка;
3. Заниматься с репетитором.

В свою очередь, эти цели могут иметь подцели. Рассмотрим на примере цели о занятиях с репетитором. Сюда нужно отнести:

1. Организация дополнительных доходов, чтобы оплачивать услуги репетитора;
2. Поиск репетитора обладающего нужными знаниями;
3. Выделение дополнительного времени на занятия.

Конечно в каждом конкретном случае будут свои ресурсы и варианты решения проблемы. Ведь бывают богатые родители со связями и ребенок, который плохо учится. Тогда структура всего плана поменяется очень сильно.

Так же она будет зависеть от того, в какой ВУЗ хочет поступить человек. Так как для поступления, например, в обычный малопопулярный ВУЗ, где конкурс, возможно один человек на место, это один вариант планирования. А поступление в заграничный престижный ВУЗ, это уже совсем другое. Тут дополнительно понадобяться и знание языка, и изучение возможностей проживания в другой стране во время учебы, и получение визы и многое другое.

• ФИНАНСОВОЕ БЛАГОПОЛУЧИЕ

Теперь разберём пример построения графа для создания финансового благополучия.
Начнём строить дерево целей с постановки главного замысла: финансовое благополучие.
Дерево целей можно изобразить графически, так будет более наглядно.

Условно финансовое благополучие можно достичь при исполнении трёх подцелей:

1. Организации пассивного дохода;
2. Организации активного дохода;
3. Везения и халявы.

Таким образом, дерево целей имеет три пункта второго уровня. Затем каждый из пунктов разбивается на подцели, которые образуют третий уровень. Например, организация активного дохода может иметь следующие пункты:

1. Смена места работы;
2. Получение дополнительного образования;
3. Смена профессии;
4. Переезд в другой город;
5. Самостоятельное развитие в профессиональной области;
6. Налаживание связей в коллективе;
7. Приобретение опыта.

Опять же, это всего лишь общий пример. Представления и ресурсы для организации финансового успеха у дворника, например, будут очень сильно отличаться от финансовых планов богатого бизнесмена. Для кого-то дополнительный заработок в несколько тысяч рублей будет большим успехом или приобретение скромного жилья в пригороде. А для кого-то приобретение еще одного завода станет лишь маленькой частью плана.

Заключение

Планировать свою деятельность при помощи графа очень удобно. Это наглядный инструмент, позволяющий увидеть каким образом взаимодействуют задачи и ресурсы для их решения.

При помощи такого построения легко обнаруживаются недостающие ресурсы и появляются новые задачи, которые необходимо решить для восполнения не хватающих ресурсов.

Также при графическом изображении становится видно взаимодействия целей между собой, их зависимость друг от друга, влияние выполнения той или иной задачи на вышестоящие, её значимость в общем результате.

Граф удобно использовать не только при ведении бизнеса или планировании рабочих вопросов. Он легко трансформируется для решения личных вопросов, таких как учёба, финансы, саморазвитие и другие.